(2013年04月05日12:06    记者张颖川 )

盐田港，作为国内最大的单体码头，2010年的集装箱吞吐量达到了1080万TEU，而铁水联运量只占1%；2012年1~11月，全国规模以上港口完成国际标准集装箱吞吐量16148.72万TEU，而全国集装箱铁水联运量只有183万TEU，集装箱铁水联运量只占规模以上港口集装箱吞吐量的1.1%。目前，国际上港口集装箱的海铁联运的平均比例能够达到20%，美国达40%，印度也有25%，而我国只有2%…… 

这是近年来我国铁水联运方面的统计数据。这些鲜明的数据，将我国多式联运发展的严重滞后状况暴露无遗。而铁路作为国民经济的命脉、综合交通运输体系的重要角色，其一家独大、政企不分的管理体制，被业内公认为制约多式联运发展的重要瓶颈。“国家此次重启大部制改革，撤销铁道部，实行铁路政企分开，将铁道部划入交通运输部，便是出于加快综合交通运输体系建设，推进多式联运发展，降低综合物流成本的考量。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚对本报记者如是说“弊在体制 ”。

我国多式联运的整体特点是，起步较早，但发展不快。也正是由于此，导致社会物流成本居高不下，社会物流效率较低，服务能力不强。 

我国多式联运发展如此滞后，根源何在？ 

对此，业内人士将答案直指体制障碍。由于公路、铁路、航空、水运等各部门多头管理，各自为政，导致多种运输方式衔接不畅，进而制约了多式联运的发展。“多式联运的实质，是一站式、一体化的服务，要求的是从硬件设施、服务标准和信息传递都做到整齐划一。多头管理带来的结果却是，各种运输方式在各个领域里形成不同的运行规则、不同的网络格局、不同的价格机制、不同的信息系统，无法使多式联运形成一站式、高效率的服务。”中国交通运输协会联运分会秘书长李牧原在接受记者采访时说。 

原铁道部前部长傅志寰也曾发表文章批评公路、铁路、民航等部门各自为政带来的浪费与低效。他举例说，目前长江从上海至宜宾共建了80多座长江大桥，只有7座是公路铁路两用桥梁，共用率很低。其中，南京长江三桥和大胜关铁路桥相距仅1公里。铁路、民航、公路和城市交通的客运枢纽各自规划、分别建设，旅客换乘非常不方便。货运枢纽也普遍存在“最后一公里”衔接不畅的问题，部分重要港口没有与铁路接通，铁水联运、江海联运滞后。 

当然，在制约多式联运发展方面，铁路首当其冲。近年来，民航等部门先后并入交通运输部，实施政企分开、统一管理，惟有铁路部门自成一派，成为最后一个政企不分的堡垒。由于铁路一家独大，单独管理，很难与其他运输方式做到无缝衔接，这导致铁路整个运行规则、管理规则与市场法则不兼容，定价、用人都是行政化体系的管理，不能按市场供需调解所有的经营内容，直接导致铁路运输与其他运输方式能力不匹配、供需不平衡。 

以铁水联运为例，根据铁路网建设规划，全国共有18个铁路集装箱中心站建设项目，目前已建设完成的有9个。其中，连云港、大连、营口、宁波等港口是铁水联运方面做得较好的，但是仍然满足不了需求。“打一个比喻，在同一条生产线上，一个人用现代化的设备工作，另一个人用手工干活，前者完工后将工作交给后者，而后者干不出来，结果自然是整个产品生产不出来。当前的铁水联运也是一样，铁路整体的能力与港口的能力完全不在一个层面上，铁水联运又怎能很好地发展起来？”李牧原对记者说。 

所以，为推动铁路建设和运营健康可持续发展，充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率，实施大部制改革势在必行。政企分开 

2013年全国“两会”期间，备受瞩目的第六轮国务院机构改革方案终于摘下它的神秘面纱，一场关于铁路体制的变革随之紧锣密鼓地展开，交通运输大部制改革终于迎来了实质性突破。 
3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》（简称《方案》）正式对外发布。《方案》提出，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。组建国家铁路局，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，不再保留铁道部。 
紧接着，3月14日，国务院办公厅发布了《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》。3月17日清晨，中国铁路总公司正式挂牌成立。 

根据国务院批复，中国铁路总公司以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营；负责铁路运输统一调度指挥；负责国家铁路客货运输经营管理，承担国家规定的公益性运输，保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务；负责拟订铁路投资建设计划，提出国家铁路网建设和筹资方案建议；负责国家铁路运输安全，承担铁路安全生产主体责任。 

而此次大部制改革的最重要意义就在于，不仅有利于铁路自身的健康发展，更有利于加快建设综合交通运输体系，推动我国多式联运的进一步发展。 

《国务院机构改革和职能转变方案》的主要起草者、中央机构编制委员会办公室副主任王峰即表示，此次改革形成了新的交通运输管理的新格局，由交通运输部统筹各种交通运输方式，可以提高综合运输效率、效能，发挥各种交通运输方式的组合优势，降低综合物流成本。 

“‘铁老大’不进来，综合交通运输体系就是不科学的。就拿海运来说，这是一种很庞大的运输方式，大量的物资从万吨轮卸下来之后，首先到码头上，再用公路的方式分集装箱拉到很远的地方去，装到火车上往全国目的地分运。根据不同的运输方式，发挥最大的优势，实行合理布局，该空运的空运，该靠火车运输的靠火车，该靠高速的靠高速，只有大交通的体制下才能通盘考虑这个问题。”王峰分析道。 

对于大部制改革对交通运输方面的影响，原铁道部部长、现中国铁路总公司总经理盛光祖也持相同的观点。盛光祖认为，改革是对中国的各种交通运输方式进行规划和整合，有利于各部门发挥各自优势，更好发展。改革后，包括铁路、公路、民航、水路等各种运输方式，经过国家统一规划，能够形成合力，我国的综合交通运输能力会有很大提高。“这一次大部制改革，对于推动我国多式联运发展，无疑是巨大的利好。有利于统一运行规则、统一网络布局、统一价格调节机制、统一信息衔接，对于构建综合交通运输体系、打破部门壁垒、解决管理机制问题可以说是关键的一步。”李牧原对记者表示。任重道远 

尽管此次大部制改革决心之大、力度之强前所未有，但从相关的改革方案来看，此次改革还只是迈出了一小步。要想真正有效地通过改革加快我国综合交通运输体系建设、推动多式联运健康发展，改革还需进一步深化，未来的路依然漫长。 

当务之急便是如何协调、理顺好公路、铁路、航空等各部门之间的关系问题。只有部门之间的关系理顺了，职能划分清楚了，部门利益协调了，才能真正实现多种运输方式的无缝式衔接。那么该如何协调？ 
赵坚认为，一项重要工作便是做好战略规划。铁路部门并入交通运输部后，不能重复昨天的故事，仍然自己做自己的，各部门需要统一规划、统一政策、统一战略、统一法规，在此基础上，再对机构进行重组，职能重新定位，业务流程重新设置。如此，才能平衡和理顺各部门之间的关系，由于集装箱标准不一、信息沟通不到位等原因带来的衔接不畅问题才能得到有效解决。 

中国工程院院士、中铁隧道集团副总工程师王梦恕也就上述问题表达了自己的看法。在他看来，仅仅将铁路部门划入交通运输部、让交通运输部对各部门进行行业监管、统一协调还远远不够。 

这是因为，以往各交通运输部门之间的关系之所以难以协调、各管一段，除了体制问题，还有利益问题在作祟。虽然水运、航空、公路等部门都已经统一在交通运输部下，但事实证明，在具体的利益面前，各部门仍然是各干各的，交通运输部的协调作用相对乏力。“所以，需要一个更高级别的、相对中立的国家机构来协调交通运输各部门之间的关系，比如由国家发改委来牵头组织协调，由国务院来负责相关事宜的审批工作。”王梦恕建议。 
对于改革推动多式联运的未来发展问题，李牧原同样不无忧虑。她认为，行政管理部门的整合只是改变行政管理、使之适应市场化发展的第一步。大部制改革之后，接下来还有几项重要的工作要做： 

一方面是在综合交通体系的大思路、大框架下来制定我国多式联运的网络规划，而其依据就是国际供应链的发展趋势。通过这种国际需求来拉动网络建设，让公路、铁路、水运等运输方式在硬件设施投资中能够找准自己的定位，各居其位，在运力转换的关键节点形成各类基础设施的无缝衔接。“现在要做的是如何避免重复建设，避免不同运输方式的恶性竞争，这些问题都需要在统一的网络规划中回答清楚。如果没有从国际供应链大布局来规划这个网络，那么从综合交通到现代物流之间的过渡层就缺失了。”李牧原说。 

另一方面，需要尽快确定多式联运经营者的主体地位。因为多式联运就是提供一种高效率的服务，其中大多数从事门到门、一站式服务的企业（或者是运输企业，或者是货代企业），他们普遍存在服务内容单一、服务能力不完整的问题，没有真正形成多式联运的服务主体。因此，有关政府部门、行政部门应抓紧这样的政策研究，扶植一批符合多式联运服务要求的经营主体，并且配合一些扶持政策，来确立多式联运经营主体企业的市场地位。 

尽快推动多式联运的信息化建设也是重中之重。李牧原表示：“信息化的内在动力是业务驱动，业务驱动的结果就是服务模式的转型和升级。目前很多地区在主动进行多式联运信息的互联互通业务，强化信息对接。但一些应有的作用还没有完全凸显出来，也仅仅是做到了信息的查询，还没有形成能够贯通不同运输方式、一站式多式联运电子化服务的能力。还需要国家从政策方面去推动。”